Вероятные направления реформирования системы управления использования радиочастотного спектра

Журнал «Электросвязь» № 10, 2011

Авторы: КОВАЛЬ В. А., ВОЛОДИН В. Н., СТАДИНЧУК А.С.

Управление радиочастотным спектром (РЧС) должно быть направлено, прежде всего, на повышение экономической эффективности его использования. Согласно последним данным Комиссии Евросоюза (EU Commission), общий объем услуг, предоставляемых с использованием РЧС в Европе, сегодня приближается к 200 млрд. евро в год. Достижение таких показателей стало возможно благодаря широкомасштабной либерализации процессов регулирования сектора информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). Общепризнанной мировой тенденцией является внедрение рыночных методов управления спектром, таких как введение технологической и сервисной нейтральности, передача права на использование спектра, в том числе путем его продажи, создание вторичного рынка РЧС, внедрение эффективных конкурентных методов распределения, а также увеличение количества спектра, используемого на безлицензионной основе.

В статье, где представлено обобщенное мнение членов Национальной радиоассоциации, являющейся одним из институтов обеспечения взаимодействия телекоммуникационного сообщества и администрации связи, анализируются начальные элементы рыночного управления спектром в России, обозначены направления реформирования отечественной системы регулирования РЧС и лицензирования услуг связи на краткосрочную и долгосрочную перспективу.

К рыночным методам регулирования.

Законодательством в области связи Российской Федерации предусмотрена преимущественно административно-командная система регулирования спектра и лицензирования в области связи. Вместе с тем, несмотря на консервативность действующего закона «О связи», принятые в последнее время подзаконные акты и решения Государственной комиссии по радиочастотам (ГКРЧ) позволили упростить ряд процедур доступа к использованию РЧС, а в некоторых случаях сделать первые шаги в сторону рыночных методов управления спектром:

Наиболее эффективным способом упрощения доступа к использованию РЧС стало принятие обобщенных решений ГКРЧ о выделении полос радиочастот. Это означает, что для конкретной радиотехнологии исключается необходимость прохождения первого этапа общей процедуры допуска к использованию спектра каждым конкретным участником рынка, а именно получение частного решения ГКРЧ. В настоящее время обобщенными решениями ГКРЧ охвачены практически все направления развития радиосвязи, кроме радиотехнологий, для которых доступ к использованию спектра должен осуществляться по результатам торгов (конкурсов, аукционов), либо тех случаев, когда регулятор считает необходимым сохранить на данном этапе жесткий контроль и исключить конкуренцию.
Существует огромное количество технологий, которые в принципе не могут развиваться в условиях разрешительного порядка использования РЧС, предусмотренного законом «О связи». В первую очередь это относится к устройствам малого радиуса действия, разработка которых ориентирована на безлицензионное применение. Тогда ГКРЧ принимает решения, упрощающие не только первый, но и второй этапы допуска к использованию РЧС, т.е. исключается необходимость получения частных решений ГКРЧ и разрешений на использование радиочастот.
Лицензия виртуального оператора (MVNO) открывает широкие перспективы для использования РЧС, принадлежащего другому пользователю. Такая возможность появилась на отечественном рынке подвижной радиотелефонной связи с принятием приказа Минкомсвязи России от 29.12.2008 № 116 «Об утверждении требований к оказанию услуг подвижной радиотелефонной связи при использовании бизнес-модели виртуальных сетей подвижной радиотелефонной связи». На начало апреля 2011 г. в реестре Роскомнадзора зарегистрировано 65 лицензий на оказание услуг подвижной радиотелефонной связи при использовании бизнес-модели виртуальных сетей. Таким образом, в России уже запущен рыночный механизм передачи права на пользование спектром другим операторам, которые хотят в данный момент предоставлять услуги связи своим абонентам.
К сожалению, пока лицензии MVNO можно получать только для сетей подвижной радиотелефонной связи, а это сети сотовой связи 2G (стандарт GSM) и 3G (стандарт IMT-2000). Однако бизнес-модель виртуальных сетей была бы чрезвычайно полезна в сетях широкополосного беспроводного доступа, мобильного телевидения DVB-H, подвижной спутниковой связи и т.д.
Одобренный решением ГКРЧ от 19.02.2010 № 10-06-04 порядок использования полос радиочастот в диапазонах 1935—1980 и 2125—2170 МГц радиоэлектронными средства¬ми (РЭС) для создания фемтосот в сетях сухопутной подвижной радиосвязи стандарта IMT-2000/UMTS также реализует рыночный механизм использования радиочастот, принадлежащих другим пользователям. Фемтосоты — небольшие базовые станции (БС), способные обслуживать лишь несколько человек, но по российскому законодательству данное оборудование считается не абонентским, а операторским, поэтому и подлежало лицензированию. В результате для включения одной фемтосоты, например, в офисе, могло потребоваться до 18 месяцев на получение всех разрешений и 100—120 тыс. руб. на оплату экспертиз (при невыполнении соответствующих процедур штрафы исчислялись десятками тысяч рублей). Решение ГКРЧ упростило процедуру использования фемтосот юридическими и физическими лицами, исключив необходимость получения частного решения ГКРЧ и разрешения на использование радиочастот.
Одним из наиболее важных процессов либерализации отечественной системы регулирования использования РЧС становится реализация принципа технологической нейтральности. Фактически этот принцип в системе лицензирования деятельности операторов связи заложен изначально. В частности, в лицензиях, как правило, не указываются технологии, которые должны использоваться для оказания услуг связи. Исключение составляют лицензии, выдаваемые по результатам торгов (конкурсов, аукционов). В последнее время принцип технологической нейтральности стал применяться в отношении разрешений на использование радиочастот — уже сегодня для ряда полос частот и технологий не указываются конкретные шифры РЭС. К таким технологиям относятся: сети сухопутной подвижной и фиксированной связи в диапазонах 40, 57, 160 и 300 МГц; радиовещательные передатчики НЧ-, СЧ-, ВЧ- и ОВЧ-диапазона; аналоговое и цифровое телевизионное вещание (I – III частотные диапазоны); сети сотовой связи стандартов GSM 900/1800, IMT-2000.

Барьеры на пути дальнейшей либерализации регулирования в России.

Широкомасштабное внедрение рыночных методов регулирования в пашей стране сегодня сдерживают следующие факторы:

дефицит радиочастотного спектра, предназначенного для преимущественного использования РЭС гражданского назначения (категория ГР);
избыточность государственного регулирования;
сложная и неэффективная институциональная структура регулирующих органов в области управления спектром и лицензирования;
правовые ограничения выбора форм конкурсных процедур на получение лицензий в области связи c использованием РЧС.

Рассмотрим эти факторы подробнее.

Дефицит радиочастотного спектра категории ГР.

Современной России досталось в наследство распределение радиочастотного спектра, сильно перекошенное в сторону приоритетного использования средствами военного и специального назначения. Так, доля частотного ресурса категории ГР, где по технологическим соображениям возможно эффективное использование РЭС (до 30 ГГц), составляет от 1 до 3% в зависимости от выбранного диапазона. В абсолютных величинах это немногим более 641 МГц. Для обоснования такого гипертрофированного распределения представители силового блока неоднократно заявляли, что полосы частот категории ПР (для нужд президентской и правительственной связи, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка) и СИ (совместного пользования военными и гражданскими РЭС) открыты для использования в интересах гражданских пользователей. Потому поясним некоторые принципиальные различия между категориями полос частот.

Получение любого разрешения на использование радиочастот в полосах категории ПР и СИ требует в обязательном порядке точечного согласования с соответствующими органами Минобороны России, а в ряде случаев дополнительно с ФСО и ФСЬ России. И даже имея разрешения на тысячи БС в каком-то городе, для установки в этом же городе новой станции, работающей на аналогичных радиочастотах, придется получать разрешение. Согласование возможности использования радиочастот в полосах ПР и СИ в интересах гражданских пользователей всегда осуществляется на вторичной основе по отношению к действующим и планируемым к размещению РЭС военного и специального назначения. Перечень таких РЭС, по понятным причинам, известен только согласующей стороне. Таким образом, в любой момент представители силового блока вправе отозвать свое согласование. Именно это и случилось с конкурсными лицензиями на предоставление услуг широкополосного беспроводного доступа в диапазоне 2300—2400 МГц.

Если же полоса частот имеет категорию ГР, присвоение радиочастот для РЭС гражданского назначения не требует согласования с ведомствами силового блока. И только в полосе частот этой категории возможно в полном объеме реализовать все рыночные механизмы регулирования спектром, в других странах являющиеся сегодня основой для развития инноваций в области ИКТ.

Избыточность процедур лицензирования в области связи.

Законодательством Российской Федерации предусмотрено индивидуальное лицензирование деятельности в области связи по 20 наименованиям услуг связи. Это означает, что для осуществления действий по договору возмездного оказания услуг каждому оператору связи необходимо получить индивидуальную, персонифицированную, лицензию на каждое наименование услуги связи отдельно. В соответствии с объективными международными тенденциями конвергенции технологий сети связи все больше ориентированы па предоставление услуг, нацеленных на передачу голоса, данных и видеоинформации. Таким образом, одна компания, построившая одну сеть связи, вынуждена получать множество лицензий на различные наименования услуг связи и различные территории, в пределах которых эти услуги будут оказаны. Подтверждением тому служит количество действующих лицензий в области связи, которыми владеют некоторые операторы сотовой связи федерального и регионального уровня (данные актуальны на 04.04.2011): «МегаФон» — 65, «Мобильные ТелеСистемы» — 222; «ВымпелКом» — 171; «Уралсвязьинформ» — 50.

Количество индивидуальных лицензий крупных операторов связи исчисляется сотнями, средних — десятками. Даже мелкие операторы местного уровня вынуждены получать от трех до пяти лицензий. При этом следует отметить, что перечни лицензионных условий для каждого наименования услуг унифицированы и утверждены правительством. Поэтому все лицензии на оказание услуг одного наименования являются одинаковыми по сути и отличаются только наименованием оператора связи, датой выдачи самой лицензии и территорией, на которой услуга предоставляется. Более того, для 80— 90% наименований услуги имеют практически одинаковые лицензионные условия ссылочного характера.

Таким образом, разрешительная система индивидуального лицензирования в России не является оправданной ни с технической, ни с правовой точки зрения.

Избыточность регулирования использования спектра.

Сегодня в России фактически 4-ступенчатый путь доступа к использованию РЧС. что обусловлено необходимостью последовательного получения следующих документов:

решения ГКРЧ о выделении полос радиочастот;
заключения экспертизы радиочастотной службы;
разрешения на использование радиочастот;
свидетельства о регистрации РЭС.

При этом имеет место избыточность государственного регулирования использования РЧС:

а) дублирование разрешительных документов, предусмотренных законодательством в области связи, в части наделения юридических лиц нравом пользования ресурсом. Это означает, что оператору необходимо получить два разрешения в письменной форме: решение ГКРЧ и разрешение на использование радиочастоты. Эти персональные разрешительные документы по сути идентичны;
б) дублирование одних и тех же технических данных в различных разрешительных документах. Например, для вещательных служб технические параметры передатчиков последовательно переносятся из заключения экспертизы в лицензию на вещание, из лицензии па вещание — в лицензию на оказание услуг связи, из лицензии на оказание услуг связи — в разрешение на использование радиочастот, из разрешения на использование радиочастот — в свидетельство на регистрацию РЭС (итого шесть документов!);
в) необходимость получения разрешительных документов не только на этапе создания сети и ввода ее в действие, но и в процессе ее работы.Так, операторы сетей сотовой связи, широкополосного доступа уже во время коммерческой эксплуатации вынуждены получать тысячи заключений экспертизы, разрешений на использование радиочастот или радиочастотных каналов и свидетельств о регистрации РЭС.

Все указанные разрешения участники рынка получают последовательно, на основании отдельного заявления и представления в комплекте документов их копий, полученных на предыдущих этапах. Именно поэтому прохождение всей описанной схемы, как правило, занимает у оператора не менее двух лет, в то время как строительство объекта связи средней сложности длится несколько месяцев.

Сложная институциональная структура регулирующих органов в области использования РЧС.

Она состоит из четырех уровней. Наряду с ГКРЧ, тремя федеральными органами исполнительной власти в области связи, радиочастотной службой (это восемь радиочастотных центров) в процедуре согласования любого частотного присвоения для гражданских пользователей участвуют федеральные органы исполнительной власти силового блока: Минобороны, ФСО и ФСБ России. Распределение полномочий по управлению РЧС между таким количеством ведомств существенно усложняет их взаимодействие в ходе допуска участников рынка к использованию радиочастот. Кроме того, ни один из регуляторных органов не может в полной мере считаться независимым от государственной власти и от участников рынка, что не позволяет проводить эффективную политику в области регулирования спектра и обеспечивать равные условия для всех пользователей РЧС. Формирование автономного регулирующего органа в области использования спектра сегодня является общепризнанной мировой практикой. Такие органы эффективно работают в 153 странах мира. Правовые ограничения выбора форм конкурсных процедур. Порядок проведения торгов (конкурс или аукцион) на получение лицензии с использованием РЧС, установленный Правительством Российской Федерации, фактически исключает возможность торгов в форме аукционов.

Институционная структура регулирующих органов

Зарубежный опыт показывает, что хорошо подготовленный аукцион обеспечивает большую эффективность и объективность (прозрачность), приносит более высокий доход, чем конкурс. Уступая в возможности получения максимального дохода и прозрачности, конкурсы, в свою очередь, выигрывают в обеспечении качества и географического покрытия. Где-то посередине «гибриды», комбинация конкурса и аукциона. В любом случае правовые ограничения, установленные сегодня правительством, не позволяют уполномоченному регуляторному органу выбрать наиболее подходящий в той или иной ситуации способ распределения ограниченного радиочастотного ресурса.

Направления реформирования системы регулирования спектра и лицензирования.

Из вышеизложенного следует, что российская система регулирования использования спектра и лицензирования нуждается в комплексной оптимизации и реформировании. На наш взгляд, в ближайшие годы требуется провести следующие основные мероприятия:

Оптимизация механизма государственного регулирования.

В главу «Государственное регулирование деятельности в области связи» закона «О связи» необходимо включить статью, определяющую порядок проведения конверсии РЧС. Установленный порядок, в том числе, должен предусматривать обязательное изменение категории полосы радиочастот по результатам конверсионных работ с внесением изменений в Таблицу распределения частот между радиослужбами.

Решением ГКРЧ должен быть утвержден план поэтапного перевода полос радиочастот из категории ПР в СИ и из категории СИ в ГР.

В обозримой перспективе следует законодательно установить, что полоса частот не может находиться в категории СИ более четырех-пяти лет. По истечении этого срока она должна перейти в категорию или ПР, или ГР. Эта специфическая категория полосы частот не может быть «холодным» резервом частотного ресурса для нужд обороны страны — ее следует использовать в качестве временного буфера для проведения необходимых мероприятий в период перехода частотного ресурса из категории ПР в категорию ГР и обратно.

Оптимизация институциональной структуры системы регулирования.

Шаги в этом направлении должны предусматривать, с одной стороны, уменьшение количества государственных органов и организаций, вовлеченных в процессы регулирования, а с другой — совершенствование способов их взаимодействия. Так, для исключения 3-этапной процедуры получения права на использование РЧС (решение ГКРЧ, заключение экспертизы радиочастотной службы и разрешение Роскомнадзора) необходимо перейти к международному термину — «выделение полосы частот», изменить организационно-правовую структуру радиочастотной службы и определить федеральный орган, уполномоченный выдавать один разрешительный документ на использование радиочастот в режиме «одного окна».

Совершенствование способов взаимодействия государственных органов на этапе согласования радиочастот должно основываться на электронном документообороте и обеспечении взаимодействия всех баз данных частотных присвоений различного назначения па техническом и программном уровне. Реализация указанных мероприятий позволит, в том числе решить проблемы избыточности регулирования спектра.

Внедрение рыночных методов регулирования.

Оптимизация государственного регулирования и институциональной структуры системы регулирования может рассматриваться в качестве подготовительного мероприятия для широкомасштабного внедрения рыночных механизмов, которое целесообразно осуществлять по следующим основным направлениям:

переход от индивидуального лицензирования к общему лицензированию (лицензированию класса);
реализация принципа технологической нейтральности в определенных участках РЧС;
реализация принципа технологической нейтральности в определенных участках РЧС;
совершенствование присвоений радиочастот путем перехода (для некоторых технологий) к разрешениям на самостоятельное планирование использования радиочастот на заданной территории, а также отказ от привязки разрешений на использование радиочастот к конкретным типам РЭС;
легализация процедуры передачи права на использование РЧС другим лицам;
исключение правовых ограничений на проведение торгов в форме аукционов, а также переход от торгов на получение лицензии в области связи к торгам па получение права использования РЧС;
распространение бизнес-модели MVNO на технологии широкополосного беспроводного доступа, мобильного телевидения DVB-H, подвижной спутниковой связи.

Заключение. Современное состояние механизмов регулирования использования РЧС, а также действующая нормативная база в этой области не в полной мере обеспечивают достижение целей, сформулированных в статье 1 ФЗ «О связи» и требуют дальнейшего совершенствования.

Уровень развития телекоммуникационного оборудования сегодня таков, что назрела необходимость предоставить оператору право оказывать мультисервисные услуги без навязывания конкретных технологий. При этом целесообразны следующие неотложные меры: ликвидация избыточности процедур регулирования и их упрощение, совершенствование механизма и обеспечение прозрачности получения лицензий с использованием частотного ресурса, внедрение рыночных методик определения размеров платы за использование РЧС. Необходимость внедрения рыночных механизмов регулирования использования спектра и лицензирования в равной степени осознают как операторы связи, так и регулирующие органы. Объединение усилий в этом направлении позволит вывести российский сектор ИКТ па качественно новый уровень развития.

Национальная радиоассоциация, нацеленная на обеспечение взаимодействия телекоммуникационного сообщества и государственных органов, регулирующих использование радиочастотного спектра, и впредь намерена активно участвовать в повышении эффективности этого процесса.